ΑΠΟΦΑΣΗ 350/2011 Του Σ.τ.Ε για την αντισυνταγματικότητα του νόμου ΡΑΓΚΟΥΣΗ. ΦΥΛΑΞΤΕ ΤΗΝ ΣΤΟ ΑΡΧΕΙΟ ΣΑΣ

1 Κτήση ελληνικής ιθαγένειας, συμμετοχή αλλοδαπών υπηκόων τρίτων χωρών στις εκλογές της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης

2/2/2011 Με την Σ.τ.Ε. 350/2011 (Δ΄ Τμήμα, 7μ.) παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου το ζήτημα της συνταγματικότητας των διατάξεων των άρθρων 1 (παρ. 1, 2 και 6) και 24 του ν. 3838/2010, με τις οποίες εισάγονται νέες προϋποθέσεις για την κτήση της ελληνικής ιθαγένειας, και των άρθρων 14 έως 21 του ίδιου νόμου, με τις οποίες προβλέπεται η συμμετοχή αλλοδαπών, υπηκόων τρίτων χωρών, στις εκλογές της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης. Με την απόφαση αυτή κρίθηκαν, ειδικότερα, τα εξής: Από τις διατάξεις των άρθρων 1 παρ. 2 και 3, 16 παρ. 2, 21 παρ. 1, 25 παρ. 4, 51 παρ. 2 και 108 του Συντάγματος συνάγεται ότι: α) Η νομιμοποίηση της κρατικής εξουσίας βασίζεται μεν στη βούληση του λαού, αλλά υπάρχει και ασκείται προς το συμφέρον του έθνους, οντότητας υπερβαίνουσας χρονικά την εν ζωή κοινότητα των ανθρώπων και τα γεωγραφικά όρια του ελληνικού κράτους. Τούτο δε, διότι το έθνος αναφέρεται τόσο στις παρελθούσες όσο και στις μέλλουσες γενεές, τα συμφέροντα των οποίων πρέπει να υπηρετεί η κρατική πολιτική, απαρτίζεται δε και από τους Έλληνες της διασποράς, β) Το δίκαιο της ιθαγενείας, η οποία καθιδρύει άρρηκτο, κατ’ αρχήν, δεσμό του πολίτη με το κράτος και γεννά δέσμη δικαιωμάτων και υποχρεώσεων (απαγόρευση αφαιρέσεως της ελληνικής ιθαγενείας και απελάσεως, δικαίωμα διπλωματικής προστασίας, πολιτικά δικαιώματα εκλέγειν- εκλέγεσθαι, συμμετοχής στις «δημόσιες λειτουργίες», καθήκον στρατεύσεως), διαμορφώνεται αποκλειστικώς από το ελληνικό κράτος, κατά κυριαρχικό τρόπο, εντός των ορίων που τάσσουν οι κανόνες του διεθνούς δικαίου (π.χ. απαγόρευση δημιουργίας ανιθαγενών με αυθαίρετες πράξεις των κρατών ή πιθανότητα προσβολής ανθρωπίνων δικαιωμάτων). Περαιτέρω, όμως, δεν τάσσονται από το διεθνές δίκαιο συγκεκριμένα κριτήρια δεσμευτικά για τον εθνικό νομοθέτη κατά τη θέσπιση κανόνων πολιτογραφήσεως αλλοδαπών, ούτε υπάρχει, ως εκ της φύσεώς της οικείας αρμοδιότητας του κράτους, δικαίωμα του αλλοδαπού στην απονομή της ελληνικής ιθαγένειας. γ) Το δίκαιο αυτό, εξ επόψεως εσωτερικών ορίων, πρέπει να μην προσβάλλει τις ως άνω συνταγματικές αρχές, δηλαδή ούτε να επιτρέπει την είσοδο στη λαϊκή κοινότητα (λαός) αλλοδαπών προσώπων χωρίς ουσιαστικό πραγματικό δεσμό με αυτή - ιδίως με την πρόβλεψη αθρόων πολιτογραφήσεων - εις τρόπον ώστε να συγκροτείται αυθαιρέτως το συνθετικό στοιχείο του Κράτους (λαός) και το ανώτατο όργανο αυτού (λαός- εκλογικό σώμα) και, εν τέλει, να αποσυντίθεται η έννοια του έθνους, ούτε και να θέτει διατάξεις, που να επιτρέπουν την ευχερή αφαίρεση της ελληνικής ιθαγένειας. δ) Ο συνταγματικός νομοθέτης μεριμνά για τη συνέχεια του έθνους επιτάσσοντας τον απλό νομοθέτη να οργανώνει εκπαίδευση, η οποία, μεταξύ άλλων, θα συμβάλλει στη ανάπτυξη εθνικής συνειδήσεως και να προβλέπει και να συντηρεί κοινωνικό δίκτυο υποστηρίξεως του θεσμού της οικογένειας, «ως θεμελίου της συντήρησης και προαγωγής του ΄Εθνους». Εναρμονιζόμενος ο Έλληνας νομοθέτης προς τις ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις, μερίμνησε να διαφυλάξει την εθνική ομοιογένεια του κράτους, μεταξύ των άλλων και διά της θεσπίσεως δικαίου ιθαγενείας, του οποίου οι ρυθμίσεις εβασίζοντο, κατ’ αρχήν, στο σταθερό κριτήριο του «δικαίου του αίματος» ( jus sanguinis ), δηλαδή την καταγωγή από Έλληνες γονείς, όλως δε κατ’ εξαίρεση, περιέλαβε διατάξεις, οι οποίες καθιέρωσαν την πολιτογράφηση ενηλίκων (συμπλήρωση του 21ου έτους) αλλοδαπών αλλογενών, δηλαδή την βάσει ειδικής διαδικασίας και κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου απονομή της ιθαγενείας με εξατομικευμένη κρίση συλλογικού οργάνου της Διοικήσεως που διαγιγνώσκει τη συνδρομή ορισμένων ουσιαστικών προϋποθέσεων. Ακριβώς δε λόγω της εθνικής σημασίας που απέδωσε στο θεσμό της ιθαγενείας, ερρύθμισε πάντοτε με ευνοϊκό τρόπο την απονομή της ιθαγένειας στους αλλοδαπούς ομογενείς. Αθρόα πολιτογράφηση, δηλαδή απονομή της ελληνικής ιθαγενείας σε ομάδες αλλοδαπών χωρίς εξατομικευμένη κρίση, αλλά ευθέως βάσει γενικών διατάξεων ουσιαστικού νόμου, το ελληνικό δίκαιο εγνώρισε μόνον κατά τις περιόδους των μεγάλων ανακατατάξεων του νέου εθνικού κράτους που προέκυψε μετά τη σταδιακή απελευθέρωση της χώρας από την οθωμανική κυριαρχία και τις προσθήκες νέων εδαφών με διεθνείς συνθήκες. Μετά την πτώση των καθεστώτων της Ανατολικής Ευρώπης και τη διάλυση της Ενώσεως των Σοβιετικών Σοσιαλιστικών Δημοκρατιών, ο Έλληνας νομοθέτης, υποχρεωμένος να αντιμετωπίσει τα προκύψαντα μεγάλα προβλήματα που γέννησε η μεταβολή αυτή για τους πληθυσμούς γειτονικών χωρών και την επακολουθήσασα ομαδική έξοδο των εγχωρίων πληθυσμών με κατεύθυνση τις χώρες της Δυτικής Ευρώπης και ιδίως τη γειτνιάζουσα Ελλάδα, ανέλαβε νέες νομοθετικές πρωτοβουλίες σε σχέση αφ’ ενός μεν με τις προϋποθέσεις νομίμου διαμονής και εργασίας στη χώρα, αφετέρου δε με τη χορήγηση της ελληνικής ιθαγένειας σε επιλεγμένες ομάδες. Και όσον αφορά την ιθαγένεια, οι νέες ρυθμίσεις εθέσπισαν, για τους ομογενείς τους προερχομένους από τις ως άνω χώρες, ως κριτήρια διαπιστώσεως της ελληνικής ιθαγένειας την ελληνική καταγωγή και την ελληνική εθνική συνείδηση, δηλαδή κριτήρια τα οποία αποτελούν τον πυρήνα του έθνους και της εθνικότητας. ΄Οσον αφορά δε τη διαμονή και την εργασία, ο νομοθέτης, ναι μεν προέβλεψε σύστημα χορηγήσεως αδειών βάσει συγκεκριμένων προϋποθέσεων και διαδικασίας, το οποίο, όμως, κατά κανόνα, παραβιάσθηκε στην πράξη λόγω της παράνομης εισόδου μαζικών μεταναστευτικών ρευμάτων στη χώρα, και είχε ως περαιτέρω συνέπεια την θέσπιση αλλεπαλλήλων διατάξεων, οι οποίες «νομιμοποιούσαν» την παράνομη είσοδο, διαμονή και εργασία των αλλοδαπών. Τελική συνέπεια αυτής της νομοθετικής πολιτικής και της συστοίχου διοικητικής πρακτικής είναι ότι καθίσταται ανέφικτη η διαπίστωση αν υπήρξαν πρόσωπα, ποία και πόσα, τα οποία πράγματι να διέμειναν και να εργάσθηκαν νομίμως, μέχρι σήμερα στη χώρα, δηλαδή με βάση διοικητική άδεια που διαπιστώνει τη συνδρομή των τιθεμένων στις πάγιες διατάξεις των παραπάνω νομοθετημάτων προϋποθέσεων. Εξ άλλου, ανέκαθεν ο Έλληνας νομοθέτης αντιμετώπισε ευνοϊκά ως προς το ζήτημα της αποκτήσεως της ελληνικής ιθαγενείας τους ομογενείς αλλοδαπούς έναντι των αλλογενών αλλοδαπών. Τούτο δε εξεφράσθη στη νομοθεσία τόσο ως προς την απλοποίηση της ακολουθούμενης διαδικασίας πολιτογραφήσεως, όσον και ως προς τις καθιερούμενες προϋποθέσεις, οι οποίες προκειμένου περί ομογενών περιορίζοντο στη διακρίβωση της ελληνικής καταγωγής και της διατηρήσεως της ελληνικής εθνικής συνειδήσεως. Τέλος, ο επίμαχος νόμος 3838/2010 (Α΄ 49) προβλέπει στο άρθρο 1 ότι στον ν 3284/2004 (Α΄ 217 - «Κώδικας Ελληνικής Ιθαγενείας») προστίθεται ένα νέο άρθρο (το 1Α), με το οποίο εισάγεται ένας νέος τρόπος κτήσεως της ελληνικής ιθαγενείας με τη γέννηση του αλλοδαπού στην Ελλάδα ή τη φοίτηση σε ελληνικό σχολείο και τη σχετική δήλωση των γονέων του ή του ιδίου. Με τις διατάξεις αυτές εισήχθη νέος τρόπος αποκτήσεως της ελληνικής ιθαγένειας, αφορών, δυνάμει, μεγάλο αριθμό αλλοδαπών (αθρόα πολιτογράφηση) χωρίς τούτο να συνάπτεται προς εκπλήρωση διεθνούς υποχρεώσεως της χώρας. Η πολιτογράφηση αυτή γίνεται με βάση αμιγώς τυπικές προϋποθέσεις (χρόνος «νόμιμης» διαμονής του αιτούντος αλλοδαπού ή της οικογένειάς του, φοίτηση σε ελληνικό σχολείο επί ορισμένο χρόνο, ανυπαρξία καταδίκης για ορισμένα σοβαρά ποινικά αδικήματα), χωρίς εξατομικευμένη κρίση περί της συνδρομής της ουσιαστικής προϋποθέσεως του δεσμού προς το ελληνικό έθνος του αιτούντος την πολιτογράφηση αλλοδαπού, δηλαδή την εκ μέρους του εθελούσια αποδοχή των αξιών που συνάπτονται προς τον ελληνισμό και την εντεύθεν απόκτηση ελληνικής εθνικής συνειδήσεως. Οι ρυθμίσεις, ωστόσο, αυτές εις του ν. 3838/2010 αντίκεινται στις μνημονευθείσες συνταγματικές διατάξεις, εφόσον δεν προβλέπεται με αυτές διαδικασία για τη διαπίστωση από διοικητικά όργανα της συνδρομής, in concreto, της ουσιαστικής προϋποθέσεως γνήσιου δεσμού των αλλοδαπών προς το ελληνικό έθνος ενώ και η τιθέμενη τυπική προϋπόθεση της «νόμιμης διαμονής» έχει αναιρεθεί κατά το απώτερο και το πρόσφατο παρελθόν με εξαιρετικές διατάξεις, ούτως ώστε να καθίσταται αδύνατη η διάγνωση της συνδρομής έστω και αυτής της προϋποθέσεως. Ένας Σύμβουλος υποστήριξε την ειδικότερη άποψη ότι ναι μεν η πολιτογράφηση αλλοδαπού αποτελεί κυριαρχικό δικαίωμα της Ελληνικής Πολιτείας, η οποία το ασκεί ελευθέρως, στην περίπτωση, όμως, κατά την οποία με διάταξη τυπικού νόμου απονέμεται η ελληνική ιθαγένεια αθρόως και σε απροσδιόριστο αριθμό προσώπων, ο τρόπος αυτός της απονομής της ελληνικής ιθαγένειας πρέπει να διενεργείται υπό προϋποθέσεις, οι οποίες δεν αναιρούν τον εθνικό χαρακτήρα του Κράτους, ο οποίος κατοχυρώνεται στο άρθρο 1 παρ. 3 του Συντάγματος. Στην προκείμενη περίπτωση, οι προβλεπόμενες από διατάξεις του ν. 3838/2010 προϋποθέσεις απονομής της ελληνικής ιθαγένειας, ήτοι αφ’ ενός μεν η γέννηση στην Ελλάδα τέκνου από αλλοδαπούς γονείς που διαμένουν νόμιμα και μόνιμα στη χώρα επί πέντε τουλάχιστον έτη και αφ’ ετέρου η επιτυχής παρακολούθηση έξι τουλάχιστον τάξεων ελληνικού σχολείου στην Ελλάδα από τέκνο αλλοδαπών που κατοικεί νόμιμα και μόνιμα στη χώρα αντίκεινται στην διάταξη του άρθρου 4 παρ. 3 εδ. α΄ του Συντάγματος ερμηνευόμενου υπό το φώς του άρθρου 1 παρ. 3 αυτού, αφού οι τιθέμενες από το νομοθέτη ως άνω προϋποθέσεις απονομής της ελληνικής ιθαγένειας δύνανται να οδηγήσουν σε αναίρεση του κατοχυρωμένου από το Σύνταγμα εθνικού χαρακτήρα του Κράτους, δεν διασφαλίζουν δε άνευ ετέρου την ένταξη των πληρούντων τις ανωτέρω προϋποθέσεις ατόμων στην ελληνική κοινωνία. Άλλωστε, η ιδιότητα της ελληνικής ιθαγενείας, στην περίπτωση που αυτή απονέμεται αθρόως πρέπει να αποτελεί το τελικό στάδιο της ενσωματώσεως των αλλοδαπών στην ελληνική κοινωνία και όχι το μέσο για την ενσωμάτωση στην ελληνική κοινωνία αλλοδαπών μη εχόντων εισέτι αποκτήσει την ελληνική συνείδηση. Εξ άλλου, ένας Πάρεδρος υποστήριξε την άποψη ότι ναι μεν η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 3 εδ. α΄ του Συντάγματος, η οποία αναθέτει στον κοινό νομοθέτη τον καθορισμό των προσόντων του πολίτη, παρέχεται στον νομοθέτη ευρεία εξουσία καθορισμού των όρων και προϋποθέσεων κτήσεως της ιθαγένειας, ούτε, όμως, κατά το Σύνταγμα ούτε κατά το διεθνές δίκαιο νοείται η αρμοδιότητα αυτή του νομοθέτη ως αυθαίρετη και απόλυτη. ΄Ορια στην άσκησή της ή και συγκεκριμένες υποχρεώσεις μπορούν να προκύπτουν από διεθνείς συμβατικές δεσμεύσεις της χώρας (όπως λόγου χάριν για τον περιορισμό των περιπτώσεων της ανιθαγένειας ή ακόμη εάν τούτο είναι αναγκαίο, για λόγους προστασίας ατομικών δικαιωμάτων), αλλά και από τις άλλες διατάξεις του Συντάγματος. Εν προκειμένω, οι προϋποθέσεις για την αυτόματη κατ’ αρχήν κτήση της ελληνικής ιθαγένειας, οι οποίες εισάγονται στον Κώδικα Ελληνικής Ιθαγένειας με τον ν. 3838/2010 χωρίς να προκύπτει ότι αποτελούν εκπλήρωση διεθνούς υποχρεώσεως της χώρας, δεν είναι σύμφωνες με το άρθρο 4 παρ. 3 εδάφιο α΄ του Συντάγματος, ερμηνευόμενο υπό το φως του άρθρου 1 παρ. 3 αυτού. Και τούτο διότι ούτε μόνη η παραμονή των γονέων του στην Ελλάδα επί πενταετία ούτε η επιτυχής παρακολούθηση έξι τουλάχιστον τάξεων ελληνικού σχολείου στην Ελλάδα διασφαλίζουν άνευ ετέρου την ένταξη του ενδιαφερομένου στην ελληνική κοινωνία ως φορέα των αξιών του Ελληνικού έθνους, όπως καταρχήν επιβάλλεται, κατά τις ως άνω συνταγματικές διατάξεις, προκειμένου περί της θεσπίσεως γενικών όρων και προϋποθέσεων κτήσεως της ελληνικής ιθαγένειας Τέλος, ένας Σύμβουλος υποστήριξε την άποψη ότι οι προϋποθέσεις για την κτήση της ελληνικής ιθαγένειας, οι οποίες εισάγονται στον Κώδικα Ελληνικής Ιθαγένειας με τον ν. 3838/2010, υποδηλώνουν την εκτίμηση του νομοθέτη ότι οι αλλοδαποί, οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις αυτές, έχουν ένα νομικό και πραγματικό δεσμό με το Ελληνικό Κράτος επαρκή για να δικαιολογήσει την χορήγηση σε αυτούς της ελληνικής ιθαγένειας, η εκτίμηση δε αυτή δεν υπερβαίνει τα παραπάνω συνταγματικά όρια. Περαιτέρω, με την ίδια ως άνω απόφαση έγιναν δεκτά και τα εξής: Από τον συνδυασμό των άρθρων 1 παρ. 2 και 3, 52 και 102 παρ. 2 του Συντάγματος προκύπτει ότι οι εκλογές για την ανάδειξη των αιρετών οργάνων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως έχουν καθαρά πολιτικό χαρακτήρα εν όψει των αρμοδιοτήτων που ασκούν οι οργανισμοί αυτοί, αλλά και διότι η εκλογή αυτή ανάγεται στην πολιτική ζωή της Χώρας γενικώς. Εξ άλλου, η άσκηση του εκλογικού δικαιώματος στις εκλογές της τοπικής αυτοδιοικήσεως αποτελεί λειτούργημα απαραίτητο για την πραγμάτωση της λαϊκής κυριαρχίας, ως τοιαύτης νοουμένης της ασκουμένης από τον λαό ως εκλογικό σώμα απαρτιζόμενο μόνο από τους έχοντες δικαίωμα ψήφου Έλληνες πολίτες. Συνεπώς, τόσο η άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν, όσο και η άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές αυτές επιφυλάσσεται μόνον στους Έλληνες πολίτες και δεν μπορεί να επεκταθεί και στους μη έχοντες την ιδιότητα αυτή χωρίς αναθεώρηση της σχετικής διατάξεως του Συντάγματος. Συνεπώς, οι ρυθμίσεις των άρθρων 14 έως 21 του ν. 3838/2010, με τις οποίες απονέμεται σε αλλοδαπούς, υπηκόους τρίτων χωρών, το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στις εκλογές της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης, είναι ανίσχυρες ως αντίθετες προς τα άρθρα 1 παρ 2 και 3, 52 και 102 παρ. 2 του Συντάγματος.